16/10/2020

Els efectes de la burocràcia sobre el desenvolupament industrial de Catalunya

Per Institut Ostrom

Pau Vila Garcia – Investigador titular de l’Institut Ostrom

Una de les receptes que més s’han repetit per tal de superar la crisi econòmica derivada de la pandèmia és reforçar la indústria. Particularment, des de l’administració s’insisteix en impulsar activitats econòmiques vinculades a dos grans àmbits: la sostenibilitat i la digitalització. Aquesta visió de futur xoca amb la realitat del teixit econòmic del nostre país, fortament vinculat al sector serveis, fet que presenta diverses problemàtiques: una elevada temporalitat del mercat laboral, el predomini d’activitats de baix valor afegit i amb un efecte multiplicador limitat i un horitzó de recuperació pessimista, ateses les limitacions imposades per la situació de pandèmia.

Així doncs, existeix un consens pel que fa a la necessitat d’expandir la indústria al nostre país. L’any 2019, la indústria representava un 19,3% sobre el PIB a Catalunya. És una de les xifres més elevades d’Espanya, però contrasta amb les regions més industrialitzades d’Europa, que arriben fins al 25%. Per altra banda, aquesta xifra s’ha reduït any rere any, en una tendència contrària als objectius de creixement. Com podem atreure més activitat industrial? Per què Catalunya es troba sistemàticament per sota dels objectius marcats pel que fa al pes de la indústria sobre el PIB?

L’excés de burocràcia: una problemàtica identificada

Segons la base de dades Doing Business elaborada pel Banc Mundial, Catalunya es troba en dissetena posició (sobre un total de 19 comunitats autònomes) pel que fa a la facilitat administrativa d’iniciar activitats industrials. Fan falta un mínim de 118 dies (en comparació amb els 62 de Castella i Lleó, per exemple) i els tràmits tenen un cost superior al 20% de la renda per càpita (en comparació amb el cost de l’1,2%/renda per càpita a Andalusia). A aquesta problemàtica s’hi afegeixen criteris ambientals i paisatgístics molt més estrictes que a altres comunitats. Sorprèn, per exemple, el baixíssim nombre de magatzems automatitzats: aquesta tipologia de magatzems requereix una altura elevada −en molts casos entorn dels 30 metres− però resulta impossible obtenir una llicència d’edificació per aquesta alçada a gran part del territori català.

La pròpia administració ha fet alguns diagnòstics sobre aquesta qüestió. L’anterior consellera d’empresa, Àngels Chacón, afirmava el gener de 2020 que “la burocràcia és un dels principals obstacles” per desenvolupar activitats industrials a Catalunya. També proposava establir un procediment de tramitació d’urgència pels projectes estratègics. Per tant, el diagnòstic és concloent: l’administració catalana és lenta tramitant projectes industrials. Però quin és l’abast d’aquest problema? S’han perdut inversions? Com les quantifiquem?

Taula 1. Classificació de les ciutats espanyoles en les facilitats per a les pimes per iniciar activitats industrials. La classificació de les ciutats es basa en la mitjana de la distància a la frontera espanyola dels subindicadors del nombre de tràmits, temps i cost associats a l’inici d’activitats d’una pime industrial.  Font: Base de dades de Doing Business (Banc Mundial).

La manca de dades agregades sobre llicències urbanístiques i permisos d’activitat

Per poder fer una anàlisi quantitativa sobre els efectes de la burocràcia sobre el desplegament de grans projectes industrials, primer cal identificar quines variables ens poden ajudar a comprendre aquest fenomen. A Catalunya, per dur a terme un projecte industrial cal:

1. Obtenir un permís d’edificació. Cal realitzar una consulta prèvia a nivell municipal. Si aquesta consulta prèvia prospera, cal obtenir un informe urbanístic, tràmit que té una durada mínima de 15 dies o on s’avaluarà l’adequació urbanística del projecte. Posteriorment, si l’informe és favorable, cal obtenir un altre informe, aquest cop d’idoneïtat tècnica per a la llicència d’obres majors, expedit pel col·legi d’arquitectes – un tràmit que té una durada mínima de 15 dies. Si aquest informe és favorable, cal obtenir la llicència d’obres, expedida per l’ajuntament, que tindrà una durada mínima de 60 dies. En aquesta fase hi ha un risc elevat que el projecte no prosperi degut al caràcter especialment restrictiu dels Plans d’ordenació urbanística municipals (POUM) catalans pel que fa a activitats industrials en comparació amb d’altres comunitats autònomes. En aquest cas, caldria impulsar una modificació del POUM, fet que té una durada de diversos anys.
   Sovint es considera que les actuacions industrials que requereixen una modificació del POUM són una minoria, i que la majoria d’implantacions poden estar emmarcades dins de polígons industrials, per la qual cosa s’agilitzen notablement els tràmits. La realitat és que, si bé a Catalunya hi ha una elevada disponibilitat de parcel·les petites i mitjanes a polígons industrials, la disponibilitat per a grans projectes és limitada. Si haguéssim d’acollir una nova SEAT o una nova Nestlé, on les col·locaríem? Caldria trobar una ubicació ad-hoc i iniciar un tortuós camí de modificació de POUM que, de ben segur, tindria una durada de diversos anys.
2. Activar els subministraments. En el cas de l’electricitat, es tracta d’un procés que comporta sis tràmits: sol·licitar un punt de connexió a la distribuïdora, obtenir el permís de canalització, realitzar la escomesa, obtenir el certificat d’inspecció inicial, obtenir la autorització d’instal·lació elèctrica i signar el contracte de subministrament. Aquest procés és relativament àgil a Catalunya, en tot cas alineat amb el procés d’altres comunitats autònomes i en molts casos fins i tot més simple.
3. Dur a terme el registre de la propietat. Un tràmit a grans trets estàndard a tot el territori espanyol i que no sol tenir especial conflictivitat.
4. Obtenir la llicència d’activitat. Implica sol·licitar i obtenir una llicència ambiental – un tràmit que comporta uns 100 dies i té un cost superior als 2.500 euros. Per tal de fer la sol·licitud, cal aportar set informes relatius a l’impacte ambiental, el sòl, l’entorn… i posteriorment obtenir el certificat d’emmagatzematge de productes químics. Aquest tràmit depèn de l’aprovació de l’anterior.

De l’esquema anterior s’extreu que l’etapa que pot presentar major conflictivitat és la de l’obtenció de permisos d’obres, fonamentalment degut al caràcter restrictiu dels POUMs municipals catalans. Per tant, una variable essencial per tal d’avaluar aquest aspecte seria el nombre de permisos d’obres sol·licitats i el percentatge que han estat concedits, i sobretot, el termini mig de resolució – és a dir, el temps que passa des que el promotor del projecte industrial sol·licita el permís i es concedeix el mateix, que es sumaria a la durada dels tràmits esmentats anteriorment.

Actualment, a Catalunya no es disposa d’aquestes dades de forma agregada. Qui fa d’intermediari entre el promotor del projecte i tots els òrgans administratius involucrats és l’Ajuntament, que és qui acaba concedint la llicència a partir dels informes de Medi Ambient, entre d’altres. Per tant, caldria baixar al nivell municipal per estudiar, cas per cas, quin és el percentatge de llicències concedides, denegades i quin és el termini de resposta – en cadascun dels 947 municipis del país. Addicionalment, la majoria dels municipis no compten amb estadístiques sobre el termini mig de resposta.

Catalunya disposa d’un Servei d’Estudis i Documentació d’Habitatge, que depèn de la Subdirecció General d’Arquitectura i Habitatge. Resulta molt difícil de comprendre per quina raó el Servei d’Estudis d’Habitatge no disposa d’una dada tan bàsica com el nombre agregat de concessió de llicències d’obres. És essencial implementar un sistema de recol·lecció de dades obert que permeti que cada Ajuntament notifiqui aquesta informació, i aquesta sigui agregada a nivell autonòmic. Altrament l’existència de patrons de denegació de projectes o temps de resposta sistemàticament superiors al que seria raonable pot passar desapercebut, en no disposar d’una visió holística de la qüestió.

Malgrat que no resulta possible abordar el problema quantitativament a nivell agregat, sí que podem recollir alguns casos particulars i observar problemàtiques específiques d’àmbits on sí es disposa de dades.

El cas de les energies renovables

Un dels sectors on es poden quantificar les ràtios d’aprovació de projectes és el de les energies renovables. Durant la dècada 2009-2019, a Catalunya es va aprovar un sol projecte eòlic. Això és degut a les enormes restriccions de l’anterior marc legal, el decret 147/2009, pel que fa als criteris d’aprovació de llicències de grans projectes d’energia renovable. Atesa la situació de baixíssima implantació de renovables a Catalunya en comparació amb la resta de regions europees, els grups polítics van aprovar la derogació d’aquest decret, establint un nou marc legal: el decret 16/2019, que va entrar en vigor el Novembre de 2019. La nova regulació estableix el criteri de finestreta única: la Ponència de Renovables, un òrgan depenent de la Conselleria de Territori.

Sobre el paper, l’existència d’una finestreta única amb terminis de silenci administratiu hauria d’agilitzar enormement la concessió d’autoritzacions de projectes. Tot i així, les dades demostren que no és així. Durant aquest primer any que ha estat en vigor el nou paradigma regulatori, els MW de projectes tombats per l’administració gairebé igualen els MW que han estat aprovats. Dels 39 projectes de parcs fotovoltaics que han estat analitzats (sobre els 77 presentats) la Ponència n’ha declarat viables 23, amb una potència de 184 MW, i no viables 15, amb una potència de 165 MW. Pel que fa als projectes eòlics, s’han presentat 74 projectes, dels que fins ara se n’han analitzat 47, dels quals 27 s’han considerat viables amb una potència de 1.088 MW, i 20 no viables amb una potència de 708 MW.

Gran part dels projectes declarats no viables tenen l’origen del bloqueig en el dictamen de la Conselleria d’Agricultura, una de les cadires que conformen la Ponència. Aquesta Conselleria ha establert una sèrie de criteris d’avaluació de projectes d’energia renovables que tenen el propòsit d’evitar que aquests projectes s’implantin sobre terrenys potencialment conreables, fet que suposa un greuge comparatiu d’unes activitats econòmiques fonamentals per a la competitivitat industrial (les renovables) per sobre d’altres activitats econòmiques (les del sector primari). Alhora, aquest criteri parteix de la premissa errònia que ambdues activitats no són compatibles.

Aquestes dades contrasten amb les d’altres regions espanyoles. Per exemple, a Aragó hi trobem actualment 4.795 MW eòlics i 1.010 MW fotovoltaics actius, corresponents a 1.919 instal·lacions fotovoltaiques i 198 instal·lacions eòliques. Destaquen 13 projectes fotovoltaics i 27 eòlics que voregen els 50MW cadascun. Catalunya està a anys llum d’aquestes xifres, tant pel que fa a instal·lacions totals com pel que fa a nombre i abast dels projectes. De nou, l’única explicació per la qual Aragó disposa de tanta potència instal·lada és la seva proximitat respecte Catalunya – en altres paraules, està absorbint els projectes que Catalunya no permet instal·lar.

L’Efecte Franja: anècdota o tendència?

La rigidesa dels criteris mediambientals i els terminis per a l’aprovació de projectes industrials a Catalunya agreuja la seva viabilitat. Difícilment una pime industrial que vulgui expandir-se, o una multinacional que es vulgui establir a Catalunya, renunciarà al projecte per la complexitat administrativa que comporta. El que acabarà passant és que aquests projectes produeixen un “efecte vessament” cap als territoris adjacents, molt particularment València i Aragó. De nou, la manca de dades agregades no permet fer una anàlisi quantitativa, però sí que es poden analitzar casos particulars que permeten intuir l’abast del problema.

1. L’any 2005, l’empresa catalana Gomà-Camps, històricament vinculada a la província de Tarragona, va escollir Ejea de los Caballeros (Aragó) per a ubicar-hi el seu nou centre productiu, el més gran dels que ostenta el grup. Aquest centre va ser posteriorment ampliat l’any 2018. A dia d’avui, es tracta d’un centre productiu de 140 llocs de treball. Tant la implantació inicial com la posterior ampliació van ser declarades “d’interès”, la qual cosa va agilitzar notablement els tràmits administratius de la gran fàbrica de 12.000 metres quadrats.
2. També l’any 2005, el grup Ames, dedicat a la fabricació de peces metàl·liques, va invertir 10,5 milions d’euros en la construcció d’una fàbrica a Tamarite de Litera (Osca). La activitat industrial s’havia concentrat fins llavors a la planta de Sant Feliu de Llobregat.
3. L’any 2007, l’empresa catalana Zumos Catalano-Aragoneses, S.A. va anunciar que construiria la seva factoria a Fraga, després d’estar dos anys en converses amb l’administració catalana per tal de trobar una parcel·la compatible amb la seva activitat a la província de Lleida. El projecte va generar 46 llocs de feina.
4. L’any 2009, l’empresa Enplater, originàriament amb seu a Torroella de Montgrí, va escollir la localitat de Sariñena per implantar la seva nova planta. Aquesta planta es va ampliar significativament l’any 2019 i suma en l’actualitat 115 llocs de treball.
5. L’ any 2015, l’empresa Valeo va optar per moure el seu centre productiu del Vallès, reubicant-lo a Saragossa. Aquesta decisió, oficialment motivada per diferències en la competitivitat laboral dels dos territoris, va afectar a 200 persones.
6. L’any 2017, l’empresa Envases Petit va decidir ampliar la seva activitat manufacturera de Lleida creant un nou centre productiu a Fraga. Aquesta nova planta va suposar la creació de 100 llocs de treball i la inversió de 45 milions d’euros. Fonts oficials van fonamentar la decisió d’escollir Fraga degut a les facilitats administratives: la nova planta es va incloure dins del programa públic de recol·locació de les activitats de mineria del carbó (“Plan Miner”), per la qual cosa la inversió va rebre fortes ajudes públiques.
7. L’any 2018, l’empresa catalana Gallina Blanca va prendre la decisió de traslladar la seva planta de Sant Joan Despí. El nou destí escollit va ser Ballobar, Osca.
8. L’any 2018, l’empresa del sector càrnic Grupo Jorge va traslladar la seva planta d’Osona a Aragó. Segons fonts de l’empresa, la decisió va estar fonamentada per una major competitivitat laboral.

És cert que no es poden vincular tots els trasllats anteriors a greuges burocràtics entre Catalunya i Aragó. En alguns casos cal tenir en compte les diferències salarials entre les dues autonomies, o el preu més baix del sòl. Precisament per la competitivitat associada als menors costos salarials o urbanístics dels territoris veïns, cal que Catalunya tingui una aposta decidida per facilitar la concessió a grans projectes empresarials, facilitant així l’atracció de projectes i frenant els trasllats. Si a la manca de competitivitat salarial hi sumem un desenvolupament urbanístic restrictiu degut a la rigidesa dels POUMs i altres normatives vigents a Catalunya, les indústries optaran per traslladar els seus centres i dur a terme les ampliacions planificades a l’Aragó.

A diferència del que es va viure a finals de l’any 2017, els trasllats esmentats no impliquen només un canvi de seu social, sense efectes tangibles pel territori. Aquests casos suposen el trasllat de centres productius, amb el subseqüent impacte en la pèrdua de llocs de treball i el deteriorament del teixit econòmic.

Conclusions

Arrel de les reflexions anteriors, podem concloure el següent:

1. El creixement empresarial és inelàstic. Les empreses difícilment desisteixen de la seva voluntat de créixer o d’implantar-se en un determinat territori. Si els recorreguts administratius van més enllà del raonable –ja sigui pel seu elevat termini de tramitació, pels requisits desproporcionats o per la complexitat del procés– aquestes inversions es reubiquen a territoris propers a l’inicialment previst, on els entrebancs administratius siguin menors. S’ha consolidat la tendència que Aragó es beneficiï dels grans projectes industrials que veuen frustrada la seva expansió a Catalunya.
2. És essencial que l’administració faci un seguiment de les facilitats o dificultats que troben els projectes empresarials per tal d’expandir-se o traslladar-se a Catalunya. Aquesta tasca resulta molt complicada –per no dir impossible– si no es disposa de dades agregades sobre els terminis i resolucions de permisos d’obres i llicències d’activitat. Resulta fonamental que la Generalitat posi en marxa un registre centralitzat de les dades sobre llicències urbanístiques per tal de detectar aquestes tendències i poder esmenar-les a temps.
3. Catalunya no és un territori aïllat. Tot el que no es gestioni a un nivell administratiu adequat suposarà un desplaçament d’oportunitats als territoris adjacents. La competència administrativa és un fet: si realment existeix la voluntat d’augmentar el pes relatiu de la indústria sobre el PIB català, cal entendre que les facilitats administratives per atraure aquesta tipologia de projectes es contrastaran amb les dels territoris veïns, de tal manera que cada greuge burocràtic a Catalunya és un regal per al territori proper que gestioni de forma més eficient o agilitzi la tramitació del projecte.
4. Una intervenció administrativa de caràcter restrictiu pot reduir la productivitat empresarial. D’una banda, encareix el preu de la propietat industrial o limita el nombre i la dimensió dels espais on instal·lar nous establiments, impedint que s’arribi l’escala òptima de producció. D’altra banda, redueix excessivament la densitat d’ocupació, el que pot afectar negativament a les economies d’aglomeració i d’aquesta manera reduir la productivitat i la mobilitat laboral.
5. Sovint es posa èmfasi en la definició dels tràmits: la seva durada i cost, o l’existència o no de finestretes úniques. Però el que realment fa descarrilar els projectes industrials, en la majoria de casos, no és la definició del tràmit sinó el seu resultat (outcome). Si les regulacions urbanístiques i POUMs dificulten que determinades estructures comunes en entorns industrials –com els magatzems automàtics de gran alçada– no es puguin implantar al territori, és indiferent si el tràmit té una duració de 5 o 25 dies: el resultat serà un informe desfavorable que acabarà aturant el projecte. Un exemple d’aquest fenomen el trobem en el cas particular de les energies renovables: el fet que s’hagi implantat un sol molí eòlic en la darrera dècada a Catalunya no depèn de l’eficiència dels tràmits sinó de l’elevada taxa de fracàs del seu outcome.

En definitiva, si Catalunya vol tornar a liderar l’atracció i el desenvolupament de nou teixit industrial, resulta essencial que el marc normatiu i el seu desplegament afavoreixin un funcionament competitiu del mercat. Cal transitar d’una aproximació restrictiva a una visió proactiva en la captació de projectes, reduint els tràmits d’obtenció de llicències urbanístiques o permisos d’obra i avaluant, a través d’un repositori obert i centralitzat de dades, l’impacte de les reformes escomeses.

Bibliografia

“Sánchez presenta el Plan de Recuperación que guiará la ejecución de 72.000 millones de euros de fondos europeos hasta 2023”. Boletín de prensa de La Moncloa. https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Paginas/2020/071020-sanchez_plan.aspx

“El Govern aprova un avantprojecte per crear una ‘autopista administrativa’”. El Nacional. https://www.elnacional.cat/ca/economia/govern-aprova-avantprojecte-autopista-administrativa_458166_102.html

Informe Doing Business. Banc Mundial. https://www.bancomundial.org/es/news/feature/2019/10/24/doing-business-2020-sustaining-the-pace-of-reforms

Sessions de la Ponència d’Energies Renovables. Departament de Territori i Sostenibilitat. http://mediambient.gencat.cat/es/05_ambits_dactuacio/avaluacio_ambiental/energia_eolica/ponencia-energies-renovables/sessions/

“Gomà-Camps amplía su planta en Ejea y crea 30 nuevos empleos”. Heraldo. https://www.heraldo.es/noticias/economia/2018/06/08/goma-camps-amplia-planta-ejea-incrementa-plantilla-trabajadores-1248273-309.html

“Aragón atrae a las empresas catalanas”. Expansión. https://www.expansion.com/2008/01/14/empresas/1077603.html

“El Grupo Ames abrirá una planta en Tamarite y creará 60 empleos”. El Periódico de Aragón. https://www.elperiodicodearagon.com/noticias/economia/grupo-ames-abrira-planta-tamarite-creara-60-empleos_182205.html

“Enplater celebra 10 años en Sariñena donde alcanza ya los 111 empleados”. Diario del Alto Aragón. https://www.diariodelaltoaragon.es/NoticiasDetalle.aspx?Id=1157249

“Valeo deslocalizará a Zaragoza la producción de su fábrica catalana”. El Periódico. https://www.elperiodico.com/es/economia/20150724/valeo-deslocalizara-a-zaragoza-la-produccion-de-su-fabrica-catalana-4384775

“La llegada de Envases Petit confirma el despegue de la Plataforma Logística de Fraga”. Heraldo. https://www.heraldo.es/noticias/aragon/huesca/2017/02/18/la-llegada-envases-petit-confirma-despegue-plataforma-logistica-fraga-1159860-2261127.html

“Gallina Blanca traslada al Alto Aragón la producción de su fábrica de Barcelona”. Radio Huesca. https://www.radiohuesca.com/economia/gallina-blanca-traslada-al-alto-aragon-la-produccion-de-su-fabrica-de-barcelona-07122018-118062.html

“Convoquen vaga indefinida al grup carni Jorge que ha anunciat la deslocalització de la producció”. Diari Treball. https://diaritreball.cat/convoquen-vaga-indefinida-al-grup-carni-jorge-que-ha-anunciat-la-deslocalitzacio-de-la-produccio/