14/01/2019

Europa a l’eterna recerca de seguretat energètica: El fracàs de la gran estratègia europea del gas

Per Institut Ostrom

Per Xavier Quer* 

Aquest informe és una crònica i anàlisi de l’evolució dels dos grans projectes gasístics “Nabucco” i “TANAP”. El present treball se centra en el paper dels interessos geoestratègics dels actors involucrats en el proveïment de gas a Europa, examinant de quina manera l’asimetria entre el poder d’aquests ha propiciat un desenllaç molt allunyat de les pretensions europees.

Afirmar que els països de la Unió Europea depenen de les importacions per cobrir la seva demanda energètica és, en relació al gas, cert en un 70%. Les dades d’Eurostat del 2016 confirmen que, si bé holandesos i britànics gaudeixen de subministrament propi i es poden permetre exportar l’excedent a països veïns, el 70% del gas consumit a les llars europees procedeix de països tercers a la UE (Eurostat, 2016).

L’alta conflictivitat a l’Est d’Europa i al Magrib els darrers anys ha fet que alguns països europeus, entre ells Espanya, hagin invertit en la capacitació de la seva infraestructura pel proveïment de Gas Natural Liquat (GNL, o LNG per les seves sigles en anglès), davant de la inestabilitat de les relacions diplomàtiques o la situació política dels proveïdors tradicionals  –Rússia i Algèria, respectivament. Admetent que el GNL pot constituir una alternativa viable a mercats de l’Europa Occidental, amb més potencial d’inversió i un sector gasístic més competitiu, la realitat als països de l’Est i Sud-Est d’Europa és força diferent.

Tot i que, en termes absoluts, Rússia només constitueixi un 28% de les importacions de gas a la Unió Europea, una ràpida anàlisi de l’origen de gas permet constatar la dependència dels mercats del Centre i l’Est d’Europa respecte del seu antic soci. Amb una xarxa de subministrament construïda políticament i tècnicament en els temps de la Guerra Freda, tant els Estats incorporats a la UE el 2004 com alguns països com Àustria, Grècia o Finlàndia depenen del gas rus en quotes superiors al 90%.

Figura 1. Subministradors de gas d’Europa, 2013 (BP Data)

Després de la ruptura del bloc soviètic i, més darrerament, amb l’entrada del bloc de l’Est a la Unió Europea, aquesta situació de dependència ha estat objecte de preocupació creixent per part de Brussel·les i de Washington, que veien com una Rússia cada cop més ressentida cap a Occident instrumentalitzava la seva hegemonia en el proveïment de gas amb finalitats polítiques (Varol, 2013). Davant de la implosió de la URSS, les administracions Bush i Clinton van traçar grans plans d’infraestructures amb l’objectiu de connectar l’Àsia Central amb Europa. En primer lloc, l’enviament de recursos energètics a Europa permetria a les noves repúbliques –fonamentalment Kazakhstan, Uzbekistan i Turkmenistan– diversificar el destí de les seves exportacions en termes molt competitius, i en segon lloc, disposar de proveïdors alternatius a Rússia propiciaria novament una diversificació, en aquest cas de les quotes de subministrament de gas, en els mercats de l’Est d’Europa. Resulta evident que els dos efectes tenen una clara orientació a l’aïllament polític i econòmic del gegant rus, però allò que representava una mera fita instrumental per Washington constituïa un objectiu estratègic per Brussel·les, més encara a la primera meitat dels 2000.

 

El projecte Nabucco

Sota els auspicis de la Comissió Europea, el 2002 va formar-se a Viena un consorci entre 6 empreses amb l’objectiu de construir una canonada que unís l’Europa Central amb el Caucas, via Turquia i els Balcans. Batejat “Nabucco” –l’òpera de Verdi on van assistir els representants de les empreses del consorci la nit anterior a la formalització de l’acord–, el projecte iniciava l’ambiciosa empresa de crear la primera alternativa substantiva al gas rus a l’Est d’Europa. Cadascuna de les 6 participants, companyies energètiques d’Alemanya, Àustria, Bulgària, Hongria, Romania i Turquia, ostentarien un 16% de les accions del consorci i podrien utilitzar la capacitat de proveïment corresponent pels seus mercats respectius. No obstant, el projecte tenia una clara visió més enllà dels 6 països participants a l’acord, i es preveia que proveís subministrament a més de 16 països i oferís la meitat de la capacitat de transport de la canonada a operadors tercers al Consorci, especialment cap a països de l’Est d’Europa com Polònia, Txèquia, Hongria o les repúbliques bàltiques, tots ells enormement dependents de Moscou.

A més de l’objectiu geopolític de reduir la dependència de les noves incorporacions a la UE en el gas rus, el projecte Nabucco també obeïa a la lògica d’augmentar la capacitat absoluta de subministrament a Europa. Les previsions de l’Institut d’Estudis Energètics de la Universitat d’Oxford apunten que la demanda europea de gas augmentarà entre un 35% i un 40% fins el 2030 (Haroué, 2018), i això, sumat a l’alça de la demanda en els mercats xinès i japonès, farà que Rússia esdevingui incapaç de cobrir-ne tot el consum. La necessitat d’augmentar les vies de proveïment de gas, doncs, és tant diplomàtica com econòmica (Erdogdu, 2010).

En la línia de l’estratègia estatunidenca, el Nabucco pretenia obtenir el gas de la regió Caucas-Àsia Central, de manera que, per al seu èxit, depenia de la consecució de projectes paral·lels amb els quals pogués connectar-se. La dificultat de coordinar l’acció diplomàtica i empresarial en un entorn tan geopolíticament complex, però, va tenir un impacte fatal en el desenvolupament del projecte.

Breument, l’arribada de gas des del Turkmenistan, políticament interessat en promoure les seves relacions amb Occident per tal de reduir la influència de Moscou, requeriria de la construcció d’una canonada a través del Mar Caspi (el TCP, Trans-Caspian Pipeline), que no ha estat possible a causa de les pressions russes i d’una falta de compromís per part de les institucions europees. L’Iraq, mentre que representa una opció viable tècnicament i diplomàticament, ha estat descartat per les tensions entre Bagdad i Erbil, la capital del Kurdistan Iraquià, on es troben els principals pous de gas del país, i l’Iran ha estat fora de consideració a raó de les sancions imposades pels Estats Units, la UE i Nacions Unides seguint el presumpte desenvolupament d’un programa nuclear. Només l’Azerbaidjan, on es troba el pou de Shah Deniz, una gran reserva sota el Mar Caspi, va mostrar-se políticament procliu i tècnicament accessible per al Nabucco, especialment atesa la inauguració de la Canonada del Sud del Caucas (també SCP, South Caucasus Pipeline) el 2006.

No obstant, la seva geopolítica delicada, oscil·lant entre Rússia i Europa, va propiciar que el compromís ferm d’Azerbaidjan de subministrar gas pel Nabucco s’anés retardant de manera indefinida. Sumada als pocs encerts en matèria de proveïdors de gas, l’arribada de la crisi del 2008, que va congelar el finançament públic del projecte, va sumir la iniciativa en un estadi d’incertesa que va portar els inversors i analistes a qüestionar-ne la factibilitat.

Per si els problemes de subministrament no fossin prou, el 2007 Gazprom va anunciar un altre projecte, el South Stream, juntament amb la italiana ENI. Aquesta empresa, de complexitat tècnica més que notable, pretenia rivalitzar amb el Nabucco per mitjà d’estendre una canonada a través del Mar Negre per, un cop a Bulgària, dividir-se en una via nord amb un recorregut similar al Nabucco que arribés a Àustria i Itàlia, i una via sud que passés per Grècia i travessés el Mar Adriàtic per arribar al sud d’Itàlia.

Figura 2. Els projectes Nabucco i South Stream, 2007 (Elaboració pròpia)

 

El TANAP

En aquest marc de dubte, el 2011 és presentat a Turquia un projecte alternatiu al Nabucco, la Canonada Trans-Anatoliana, coneguda per les seves sigles en anglès, TANAP (Trans-Anatolian Pipeline). Aquesta canonada uniria la Turquia europea amb la frontera del país amb Geòrgia, punt en què es connectaria amb la ja esmentada Canonada del Caucas del Sud (SCP), de manera que comptaria amb subministrament des del primer dia de funcionament.

D’una banda, a diferència dels països de la UE, en recessió, Turquia es trobava en plena fase d’expansió econòmica i veia com la desacceleració dels seus companys europeus s’afegia a la ja patològica lentitud decisòria europea, retardant l’arribada del gas àzeri al mercat turc. D’altra banda, el govern d’Erdogan, també accionista del Nabucco, va veure l’oportunitat d’augmentar la utilitat que n’extreia del projecte en tres sentits: en primer lloc, el projecte es construiria en un termini estimable; en segon lloc, el govern turc es podria beneficiar de les taxes de trànsit de tot el gas que fluís cap a Europa i, en tercer lloc, tot i que el repartiment de les accions en el Consorci del TANAP no conferís la majoria a Turquia (30%), el control de facto sí que seria turc a causa de l’asimetria de poder i la capacitat d’influència d’Ankara sobre la seva companyia nacional de gas, BOTAS, així com la resta d’accionistes. Aquests són la multinacional petrolera britànica British Petroleum, BP, amb un 12%, i el govern d’Azerbaidjan, a través d’una empresa de titularitat pública –la CJSC, South Corridor Closed Joint-Stock Company, Companyia d’Accionariat Conjunt del Corredor del Sud–, amb un 58%.

Malgrat la natura instrumental del projecte –la seva finalitat és permetre l’arribada de gas del Caucas a Europa– el principal beneficiari de la seva construcció és Turquia per les raons esmentades i, de manera molt important, perquè possibilita l’esperada reducció de la dependència turca sobre el gas rus en un moment d’alça de la demanda domèstica de gas (Austvik & Rzayeva, 2016). A més, iniciatives com la present persegueixen un dels grans objectius de la política regional d’Erdogan consistent en reestablir vincles amb antigues províncies otomanes, que ha rebut el qualificatiu de “neootomanisme” per part d’analistes i opinadors (Gandzhumian, 2015).

Seguint l’anunci del TANAP, a mitjan 2012 el Consorci Nabucco va proposar un itinerari més modest pel projecte que cobrís la meitat europea del traçat original i unís el final del TANAP a la Turquia Europea amb Àustria, sota el nom de Nabucco West. La nova proposta, que inicialment va ser ben rebuda pel govern àzeri i pel Consorci de Shah Deniz, responsable de l’extracció de gas al pou més gran de l’Azerbaidjan, va tenir un recorregut més aviat curt ja que el juny del 2013 va cancel·lar-se el projecte definitivament. La fi del Nabucco fou conseqüència de l’anunci del Consorci de Shah Deniz que donaria suport a la Canonada Trans-Adriàtica (TAP) com a via d’accés als mercats europeus pel Sud d’Itàlia.

Figura 3. El Corredor de Gas del Sud, 2018 (Elaboració pròpia)

Aquesta iniciativa, si bé va iniciar-se poc després de l’acord inicial de constitució del Consorci  Nabucco i va tenir una existència igualment dilatada, només va prendre importància quan BP i BOTAS van comprar-ne accions i van promoure’n el desenvolupament. De manera similar a l’anunci del TANAP, una Turquia molt menys interessada a oferir una imatge amable a la Unió Europea, conscient de les dificultats de la seva admissió, va aprofitar la situació per donar una estocada de mort al Nabucco juntament amb BP, també membre del Consorci de Shah Deniz. Paradoxalment, tant el TAP com el TANAP també van comptar amb suport públic de les institucions europees ja que s’emmarquen en el Corredor de Gas del Sud, un pla previst per l’Estratègia de Seguretat Energètica de la UE (European Commission, 2018).

Figura 4. Accionistes del Consorci de Shah Deniz (BP)

L’estatunidenca Stratfor, coneguda plataforma d’intel·ligència, apunta que la decisió de donar suport al TAP en lloc del Nabucco obeeix fonamentalment a la política d’equilibri d’Azerbaidjan, en el marc de la relació simbiòtica que constitueix el Shah Deniz (Stratfor, 2018). Mentre que el govern àzeri aconsegueix distribuir el seu gas cap a Europa sense amenaçar la quota del gas rus als països de l’Est del continent, Turquia assegura el seu subministrament domèstic i BP genera guanys multimilionaris amb les inversions a Shah Deniz i al TAP (Socor, 2009).

 

Desenllaç

El desembre del 2014, un any i mig després de la cancel·lació oficial del Nabucco, Putin va anunciar la cancel·lació del South Stream. Lluny de constituir un fracàs, molts analistes han conclòs que l’aposta de Gazprom pel South Stream no va ser més que un bluf per perjudicar el desenvolupament del Nabucco per mitjà d’atraure inversions i pressionar als proveïdors de gas per vendre’n els drets a Rússia (Dempsey, 2013).

En conjunt, més que no pas perdre-hi, el Kremlin ha aconseguit dues grans fites estratègiques. D’una banda, en el lapse de discussió del Nabucco i el South Stream ha construït la canonada Nord Stream cap a Alemanya, assegurant el proveïment del seu mercat més important a Europa. Això permet a Rússia tallar el subministrament a les repúbliques bàltiques, Ucraïna o altres països a l’Europa de l’Est sense patir per les rendes obtingudes del mercat alemany (Varol, 2013). D’altra banda, el mateix desembre del 2014 Gazprom va anunciar el llançament del Turk Stream, una iniciativa de caire similar al South Stream que, en lloc d’entrar a Europa per Bulgària, té previst fer-ho per la Turquia europea, també travessant el Mar Negre. D’aquesta manera, Gazprom podrà aprofitar els futurs avenços del TAP i fer arribar el gas rus a nous mercats a l’Europa Central i Occidental.

Per la banda europea, el TANAP va ser inaugurat oficialment el juny del 2018 en una gran cerimònia amb els presidents de Turquia, Geòrgia, Azerbaidjan, Sèrbia i Ucraïna. Aquests darrers, dos dels principals damnificats pel fracàs del Nabucco, esperen poder rebre gas àzeri a través de noves iniciatives en el futur en un moment on la capacitat d’impuls de la Unió Europea es troba en les seves hores més baixes.

No és d’estranyar, en aquest sentit, que fora del TAP i el Corredor de Gas del Sud, que s’espera que entri en funcionament l’any 2020, la majoria de projectes d’ampliació i capacitació de la infraestructura gasística de la Unió Europea s’hagin realitzat en concepte d’acords multilaterals entre els països implicats orientats a la millora de la connectivitat de les diverses xarxes nacionals. La canonada BRUA, per exemple, que unirà Àustria amb la costa romanesa al Mar Negre, podria connectar-se amb la Canonada Trans-Balcànica (TBP), que uneix la terminal de Gas Natural Liquat grega d’Alexandroupolis amb Bulgària i Romania, amb potencialitats d’ajuntar-se a una hipotètica canonada que uneixi Ucraïna amb Romania. Aquests nous projectes podrien transportar GNL des de Grècia o, eventualment, transportar gas caspi bombat des de Geòrgia a través del White Stream, una altra canonada que hauria de travessar el Mar Negre, encara sense desenvolupar. Aquestes empreses, però, com resulta aparent, tenen una dimensió i ambicions molt menors que les presentades amb anterioritat i defugen completament dels grans plantejaments d’inicis dels 2000.

Figura 5. Canonades operatives o proposades al Sud-Est d’Europa, 2018 (Elaboració pròpia)

 

Conclusions

Si bé la compleció del TANAP i el TAP acabarà per fer arribar gas del Caucas a Europa, la realitat és que l’objectiu principal de diversificar el subministrament de gas a l’Europa Central i de l’Est no només no s’ha acomplert sinó que Rússia ha estat capaç d’arribar a altres mercats i consolidar la seva posició a països com Alemanya. La pretensió europea de construir una canonada sota propietat i promoció europea també ha fracassat i, de fet, tot això no ha fet més que mostrar les febleses d’un bloc incapaç d’actuar com a tal davant de les ingerències i pressions russes.

Els països europeus han caigut una vegada i una altra a la trampa de la diplomàcia energètica russa i, en lloc de negociar unitàriament des de Brussel·les amb la força negociadora d’un bloc de 450 milions de consumidors, han accedit a negociar bilateralment amb el Kremlin en una situació d’asimetria clara que ha permès a Rússia mantenir la seva posició de superpoder i discriminar o fins i tot coercir els països dependents amb finalitats polítiques. La causa darrere la conversió de la política energètica comunitària en un joc d’informació asimètrica ha estat possible ja que, d’entrada, els estats han seguit tractant la política energètica com una matèria exclusivament nacional, i segona, Rússia ha estat especialment hàbil en la creació d’incentius per fer que els països europeus rivalitzin entre ells per aconseguir les infraestructures russes. Es materialitzessin o no, com en el cas del South Stream, la conseqüència directa de ballar aquest vals trucat ha estat, per satisfacció de Putin, que la UE no hagi pogut desenvolupar una política energètica comuna, amb els efectes esmentats anteriorment.

Com afirma Zeyno Baran al seu article (Baran 2007), l’estreta relació entre l’administració russa i Gazprom fa que la indústria gasística russa pugui seguir estratègies amb poc sentit econòmic que serveixen interessos de l’Estat a llarg termini. En un moment en què els règims liberal-demòcrates estan més qüestionats que mai, aquesta desfeta ha constatat fins a quin punt les relacions d’interessos entre el Kremlin i Gazprom han superat tota mena d’enginy i gran estratègia europea, basades en l’obra legislativa antitrust i el suport a iniciatives empresarials privades, clarament insuficient per competir en igualtat de condicions amb l’entramat diplomàtic-empresarial rus. És relativament esperançador que els estats del sud-est de la UE hagin iniciat empreses més modestes per millorar la integració de les seves respectives xarxes nacionals, però en l’escenari a curt i mitjà termini, això no aconsegueix res en clau de diversificar l’oferta.

Deixant de banda la qüestió russa, que es consolida o empitjora, la propietat àzeri-turca sobre el TANAP ofereix poder de negociació a un altre líder cada cop més autoritari, que podria condicionar el subministrament de gas a demandes específiques en el futur, un cop Turquia ha abandonat definitivament la seva voluntat d’accedir a la UE i Brussel·les ja no té capital polític ni força estratègica per pressionar Erdogan. L’obtenció de les rendes d’explotació del Corredor de Gas del Sud per part de Turquia o Azerbaidjan, a més, legitima i enforteix la posició dels seus respectius governs davant d’una població civil i oposició democràtica cada cop més amenaçades per la repressió estatal.

Per concloure, cal no esperar resultats diferents mentre la dinàmica dins de la UE sigui la mateixa que fins avui. Resulta extremadament difícil anticipar un canvi d’aquesta, tot i que l’Spitzenkandidat del Partit Popular Europeu –i més que probable futur president de la Comissió– a les properes eleccions europees Manfred Weber hagi manifestat la seva especial preocupació per la dependència del gas rus de les economies de l’Est. La Unió Europea, com apuntava amb anterioritat, es troba en el pitjor moment de la seva història, quant a capacitat d’impuls i legitimitat popular. Sense l’empenta dels 27 i una única veu que decididament restringeixi les pràctiques abusives dels actors empresarials paragovernamentals russos es farà molt complicat tirar endavant un nou projecte com el Nabucco, que d’una vegada per totes pugui posar fi a l’hegemonia russa.

 

*Xavier Quer (@xavierquer). Estudiant de Dret i Global Governance per ESADE. Vocal del Col·lectiu Catalans Lliures. Ha realitzat recerca en l’àmbit de la UE i col·labora amb associacions d’índole acadèmica. Assistent de Recerca al Departament d’Economia, Finances i Comptabilitat de la ESADE Law School.

 

Bibliografia

Austvik, O. G. & Rzayeva, G., 2016. Turkey in the Geopolitics of Natural Gas, Boston: Harvard Kennedy School.

Baran, Z., 2007. EU Energy Security: Time to End Russian Leverage, Washington: The Center for Strategic and International Studies.

Erdogdu, E., 2010. Bypassing Russia: Nabucco project and its implications for the European gas security, Munich: Munich Personal RePEc Archive.

European Commission, 2018. Energy Security Strategy. [Online] Available at: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/energy-security-strategy

Eurostat, 2016. Energy Production and Imports. [Online] Available at: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Energy_production_and_imports

Gandzhumian, V., 2015. The gas pipeline war: On several geopolitical consequences of the TANAP and Turkish Stream Projects, s.l.: Central Asia & the Caucasus.

Haroué, A., 2018. Natural gas demand in Europe in 2017 and short term expectations, Oxford: The Oxford Institute for Energy Studies.

Stratfor World Review, 2013. In Azerbaijan, a Winner Picked in Pipeline Competition. [Online] Available at: https://worldview.stratfor.com/article/azerbaijan-winner-picked-pipeline-competition

Socor, V., 2009. Azerbaijan-Russia Gas Agreement: Implications for Nabucco Project. [Online] Available at: https://jamestown.org/program/azerbaijan-russia-gas-agreement-implications-for-nabucco-project/

Varol, T., 2013. The Russian Foreign Energy Policy, Skopje: European Scientific Institute.